El objetivo general de la investigación fue analizar jurídicamente la inacción de la contraloría general del Estado en la determinación de responsabilidades. El método empleado por los investigadores, se basa en el enfoque cualitativo, manejando la recolección y análisis de una tipología documental-bibliográfica, el análisis documental estableció una revisión de información y datos referentes al tema que permitió comprender temas de investigación de derecho, revistas y tesis. La técnica de la recogida de la información fue la entrevista, aplicada a 11 informantes, en base a la guía de entrevista. Para el procesamiento de la información se utilizará un software de análisis cualitativo ATLAS TI. Se concluye que, los diferentes informantes, establecieron importantes falencias al interior de los procesos de este ente de control, corroborando la inacción que opera como una inactividad administrativa que da como efecto la caducidad que conduce a un modo de extinción del acto administrativo.

Descriptores: Responsabilidad del Estado; funcionario público; corrupción. (Tesauro UNESCO).

ABSTRACT

The general objective of the research was to legally analyze the inaction of the State Comptroller General's Office in the determination of responsibilities. The method used by the researchers, is based on the qualitative approach, handling the collection and analysis of a documentary-bibliographic typology, the documentary analysis established a review of information and data concerning the topic that allowed understanding research topics of law, journals and theses. The technique for the collection of information was the interview, applied to 11 informants, based on the interview guide. A qualitative analysis software ATLAS TI will be used to process the information. It is concluded that the different informants established important shortcomings within the processes of this control entity, corroborating the inaction that operates as an administrative inactivity that results in the expiration that leads to a mode of extinction of the administrative act.

Descriptors: State responsibility; public official; corruption. (UNESCO Thesaurus).

INTRODUCCIÓN

El ente de control a partir de la aprobación de la Constitución del 2008 forma parte de la quinta función del Estado denominado Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, encargado de prevenir y combatir la corrupción. La Constitución de la República del Ecuador en el Art. 212 numeral 2 de la Contraloría General del Estado, tiene la potestad para determinar responsabilidades administrativas civiles en indicios de responsabilidad penal, con relación al uso de los recursos estatales de las entidades u organismos del sector público o personas de derecho privado que manejan recursos públicos, igual manera, la gestión de las entidades del sector público para lograr sus objetivos institucionales mediante los “resultados de la auditoria gubernamental”, que puede darse por las diferentes modalidades de auditoria examen especial financiera, de gestión, ambiental, de obra pública o de ingeniería (Constitución de La República Del Ecuador, 2008).

Cabe señalar que determinación es sinónimo de resolución, Por lo tanto es un acto administrativo entendido como Eduardo García de Enterría en su obra curso de Derecho Administrativo define como la “declaración de voluntad de juicio de conocimiento o de deseo realizada por la administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentada” (García & Fernández, 2013), apegado al ordenamiento jurídico ecuatoriano, es la declaración unilateral efectuado en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, para que se valió debe reunir los siguientes requisitos: competencia, objeto, voluntad, procedimiento y motivación; para que se cumpla con deber de motivación que se establece en el Art. 76 numeral 7 letra l de la CRE, los hechos aplicables al caso concreto debe subsumir a una determinada norma o principio al cual se aplica, dicha competencia de conformidad con la estructura orgánica funcional de la Contraloría General del Estado le corresponde a la Dirección Nacional de Responsabilidades.(Código Orgánico Administrativo, 2017; Mendoza & Segarra, 2021).

Desde la aprobación de la orden de trabajo, que es el documento legal en el cual se da inicio a la auditoria expost, se analiza un determinado periodo de tiempo de las diferentes actuaciones administrativas, la cual limita el alcance en relación con el tiempo. Para poder determinar responsabilidades el ente de control de conformidad con lo que establece el Art. 71 LOCGE tiene siete años desde el momento que ocurrieron los hechos, dicha caducidad puede ser declarada de oficio a petición de parte de conformidad a lo que establece el Art.72 Ibidem, y en aplicación del derecho a la seguridad jurídica Art.82 CRE (Ley Orgánica de La Contraloría General de Estado, 2015).

Por otro lado, la pasividad material de las instituciones administrativas en la medida determinada por el ordenamiento jurídico es un hecho jurídico al que la ley confiere fuerza jurídica mediante el silencio administrativo. Esto crea derechos subjetivos independientes en la legislación. Supone también la pérdida de la inactividad de la estructura de resolución para tomar decisiones internas (Morales Tobar, 2011). Además, la caducidad es un modo de extinción del acto administrativo debido al incumplimiento por el interesado de las obligaciones que aquél le impone. La carga de la prueba de la nulidad recae en las facultades que la ley otorga a la administración del Estado para poner fin unilateralmente a las actuaciones administrativas (Dromi, 1998).

En este mismo orden de ideas, la caducidad opera por el solo el transcurso de tiempo, ipso iure, se traduce en inactividad administrativa, inacción, no actuar, no hacer, carencia de actividad, pasividad, no reacción u omisión en las actuaciones administrativas, por lo que se configura la inacción por parte de la administración pública (Benalcázar, 2017). La problemática que se genera a partir de la caducidad producto de la inacción produce grandes perjuicios al Estado en base a los diferentes procesos que pierden la competencia, lo que pondría en evidencia la cuestión de que si la inacción de la Contraloría General del Estado en la determinación de responsabilidades influye en la reparación del perjuicio económico.

Por tanto, el presente trabajo investigativo tiene como objetivo general analizar jurídicamente la inacción de la contraloría general del Estado en la determinación de responsabilidades.

MÉTODO

El método empleado por los investigadores se basa en el enfoque cualitativo, manejando la recolección y análisis de una tipología documental-bibliográfica, (Hernández Sampieri et al., 2014), lo cual permitió organizar un análisis del objeto de estudio con la intención de descubrir el objetivo presentado por el investigador. El análisis documental estableció una revisión de información y datos referentes al tema que permitirá comprender temas de investigación de derecho, legales, libros, revistas y tesis. La técnica de la recogida de la información fue la entrevista, como conjunto de preguntas de opinión para profesionales del Derecho, donde se analiza opiniones, estándares y comentarios de expertos. Y como instrumento se estableció la guía de entrevista, misma que se establece principalmente con preguntas abiertas, busque información completa, objetiva y confiable de expertos seleccionados. Para el procesamiento de la información se utilizará un software de análisis cualitativo ATLAS TI. Para la determinación de la muestra de estudio se aplicaron los siguientes criterios de selección: en primera instancia que los funcionarios formen parte de la Contraloría General del Estado con situación contractual o de nombramiento, funcionarios que conozcan sobre procesos de inacción material, funcionarios con cargos que determinen el manejo de procesos de inacción o indicios de responsabilidad por caducidad, funcionarios que bajo consentimiento informado quieran formar parte del estudio; por tanto el estudio se llevó a cabo bajo una muestra de tipo intencional no probabilística en base a los criterios de selección; de lo cual se obtuvo un total de 11 informantes los cuales fueron entrevistados en base a la guía de entrevista.

RESULTADOS

Los resultados encontrados a partir de la entrevista a 11 funcionarios de la Contraloría General del Estado, las cuales se muestran a continuación.

a) Competencias asignadas a la Contraloría General del Estado y el acto administrativo de la determinación de responsabilidades.

Tabla 1.

Casos que han generado pérdida de competencia.

Toda clase de caducidad

Cuando opera la caducidad

Caducidad

Al momento de encontrarse caducado o prescrita la acción

Al encontrarse caducado se pierde competencia

Todos los casos que se produce la caducidad

Elaboración: Los autores.

Respecto al análisis de las competencias de la Contraloría respecto a los actos administrativos y la determinación de responsabilidades, se han analizado que los entrevistados establecen los actos que generan pérdida de competencia tienen que ver con el ámbito de la caducidad y que en todos los casos esta caducidad. (Tabla 1).

Tabla 2.

Actos administrativos por la inacción material.

Desvanecido o declarando la caducidad

Desvaneciendo y caducando

En los servidores de contraloría por no respetar plazos establecidos

Para el funcionario por no respetar los términos establecidos

Elaboración: Los autores.

Respecto a los actos administrativos que se generan producto de la inacción material, según la tabla 2, se aclara que una vez que se genera el proceso de inacción no se puede generar un acto administrativo es decir se establece el desvanecimiento del acto y la caducidad se declara respecto al procedimiento; esto se debe a que los servidores no respetan los plazos y los términos establecidos en la emisión de los informes que permitan realizar el proceso en el tiempo que corresponde.

Tabla 3.

Indicios de responsabilidad se han generado a partir de los actos administrativos.

Varios

Un número significativo

Por no respetar los términos y haberse caducado en mi persona puede darse indicios de responsabilidad administrativa y civil

Todos los que determina el informe de auditoria

Uno

Elaboración: Los autores.

En lo referente a los indicios de responsabilidad que se generan producto de los actos administrativos en relación con el aspecto de caducidad o inacción, los informantes señalan que pueden darse indicios de responsabilidad administrativa y civil al funcionario, y no se ha evidenciado casos de indicios de responsabilidad a partir del proceso de inacción o de caducidad, como queda demostrado en la tabla 3.

b) La inacción de la Contraloría General del Estado en la determinación de responsabilidades.

Tabla 4.

Nro. casos revisados sobre inacción material.

120
100
90
9
200
5
5
10
539

Elaboración: Los autores

En la tabla 4, se describen los números de casos que se han establecido o que se haya generado inacción material, encontrando alrededor de 539 procesos aproximadamente que estarían afectando de forma económica al Estado, y que en cuyo caso generaría determinación de responsabilidades.

Tabla 5.

Causas de la inacción

Por no determinar a tiempo

Debido proceso cumplimento de plazos

Falta de personal

Falta de agilidad

Por incumplimiento de términos y plazos

Por no respetar los términos y plazos establecidos

Falta de predeterminación (tiempo)

Caducidad

Elaboración: Los autores

Los funcionarios indican varios factores que intervendrían en las causas de la inacción, en cuyo caso el de mayor frecuencia corresponde al incumplimiento de plazos establecidos, también se señala la falta de agilidad y de personal; todos ellos propenderían caducidad en los procesos. (Tabla 5).

Tabla 6.

Nro. casos de inacción.

Ninguno caduca o desvanece

Ninguno caduca

Ninguno

Ninguno pues se pierde competencia

No se ha podido dar efectos puesto que la inacción no da efectos

Elaboración: Los autores

Se consulta si han existido casos que han generado efectos jurídicos a partir de un proceso de inacción, el personal consultado de acuerdo a la descrito en la tabla 6, aclaran que no se ha establecido ninguna en la mayoría de casos, ya que al caducarse se desvanece y se pierde la competencia, por ende, no hay ningún efecto de tipo jurídico o de otra naturaleza. Se aclara que la pregunta se orientó fundamentalmente hacia los efectos jurídicos en el servidor cuya inacción generó perjuicio al Estado.

Casos que han determinado resultados de auditoría

Tabla 7.

Casos se han determinado resultados de auditoría.

Todos mediante los informes

Nueve

De acuerdo con la programación

Los que se iniciaron con la acción de control respectiva

Todos mediante informes

Todos a través de los informes

Mediante informe de auditoría

Elaboración: Los autores.

En la cuestión que refiere a los casos que han determinado resultados de auditoría, los informantes señalan que los mismos se generan producto de los hallazgos encontrados por el grupo de auditoría, con la cual se predetermina las responsabilidades hacia los administrados.

c) Perjuicio económico ocasionado a las instituciones del Estado.

Tabla 8.

Casos de inacción material que se pudo evitar y el mecanismo sugerente de acción.

Control previo, continuo y concurrente.

Su predeterminación a tiempo

Tiempos en la orden de trabajo

Se puede evitar con el trabajo permanente y arduo que caracteriza a la Contraloría

Respetar el término entre aprobación de informes y de predeterminación de responsabilidades

Respetar los términos y plazos establecido en la norma

Que se respeten los tiempos establecidos en post-aprobación de los informes

Si realizar en el tiempo oportuno

Elaboración: Los autores.

Uno de los elementos evaluados dentro del proceso investigativo qué tiene que ver con el aspecto de inacción material, sobre el mismo que fue consultado en el sentido de indicar cuál sería el mecanismo de acción para evitar estos procesos de inacción, los informantes señalan qué es importante el control previo continuo y concurrente, además de la predeterminación del tiempo o el control de los tiempos y órdenes de trabajo, respetando los términos de aprobación de los informes y de las responsabilidades, se sugiere constantemente el respeto a los plazos y términos de la norma de forma que los casos sean atendidos a tiempo.(Tabla 8).

Tabla 9.

Principales perjuicios a partir de la inacción material generada.

Produce la falta de determinación de responsabilidades.

Recuperación de recursos estatales glosas y órdenes de reintegro

Recursos públicos

Transcurso del tiempo

Perjuicio económico

Perjuicios de carácter económico y ético para con la Contraloría General del Estado

Perjuicio económico a los recursos estatales

El perjuicio económico para el estado

Económicos

Falta de ejecución de las responsabilidades

Elaboración: Los autores.

Entre los principales perjuicios los funcionarios indican que están principalmente la recuperación de los recursos estatales mediante glosas y órdenes de reintegro, es decir, el perjuicio económico de los recursos del Estado es lo que más se genera como perjuicio en el ámbito de la inacción material, además se manifiesta que esto genera una falta en la determinación de responsabilidades y de su ejecución. (Tabla 9).

Figura 1. Cuadro de coocurrencias.

Elaboración: Los autores.

El análisis mediante la plataforma informática de análisis cualitativo ATLAS TI versión 9, mostró diferentes coocurrencias entre los diferentes códigos programados, la figura 1 muestra la relación de coocurrencia de frecuencia entre los procesos de inacción y la caducidad de forma mayoritaria esto indicaría que las 2 variables están relacionadas directamente en base a que una inacción material conduce directamente a la caducidad del proceso, de la misma manera la determinación de responsabilidades se ve mermada por el desvanecimiento del acto administrativo y de igual manera el pérdida de la competencia corresponde según los entrevistados con el perjuicio económico al estado, la caducidad además está conectada de forma muy fuerte con el desvanecimiento del acto administrativo. De forma minoritaria y no menos importante la pérdida de competencia fue citada en base a la inacción y el perjuicio económico del Estado que se ve relacionado con la pérdida de la competencia ya que al tener esta situación no se podría establecer ningún tipo de responsabilidad ni civil, administrativo o penal ni mucho menos recuperar el perjuicio generado al Estado en la parte económica.

Figura 2. Red semántica de relaciones de código.

Elaboración: Los autores.

En base a los elementos generados mediante el análisis cualitativo, se puede observar las relaciones generadas a partir del ámbito de las entrevistas, donde el elemento de mayor densidad corresponde al desvanecimiento del acto administrativo que es producto tanto de la inacción como de la caducidad, además existe interacción que determina la pérdida de la competencia, el impedimento a la determinación de responsabilidades y la generación del perjuicio económico al Estado.

DISCUSIÓN

El análisis de caso de Gendes & Briones (2018) correspondiente a la impugnación del acto administrativo por caducidad de acción, contenido en la resolución No. 12404, por responsabilidad administrativa culposa denota el excesivo tiempo utilizado en la ejecución de la auditoría y el examen especial, por parte de las unidades de auditoría interna, lo que no permitió el cumplimiento del plazo de un año desde la emisión de la orden de trabajo hasta la aprobación del informe, a pesar de encontrarse establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. En este caso como muchos otros referidos en el presente estudio indica que la caducidad de acción se ha documentado mediante el proceso de entrevista más de 500 casos de inacción y caducidad; por lo que se estaría estableciendo un marco de afectación al Estado muy importante. Se puede citar como ejemplo lo determinado por los artículos 71 y 72 de LOCGE sobre la caducidad para determinación de responsabilidades civiles, en el caso del Municipio de Guaranda que fue declara caducada por un valor parcial de 263257,60 USD. confirmando la responsabilidad civil solidaria (Contraloría General del Estado, 2013, 2014); uno de muchos casos que se han generado producto de la caducidad.

CONCLUSIONES

El análisis de referencia de los diferentes informantes correspondiente a la Contraloría general del Estado, establecieron importantes falencias al interior de los procesos de este ente de control, corroborando la inacción que opera como una inactividad administrativa que da como efecto la caducidad que conduce a un modo de extinción del acto administrativo; verificando además, algunos casos en los que el desvanecimiento de este impide la instauración de procedimientos jurídicos para la determinación de responsabilidades, por ende el perjuicio de la inactividad material en los plazos previstos y su consecuente caducidad daría como consecuencia la pérdida de la competencia, lo que involucraría la no recuperación de valores por concepto de perjuicio al estado así como también los indicios de responsabilidades de quienes cometen la falta administrativa.

FINANCIAMIENTO

No monetario.

AGRADECIMIENTO

A la Universidad Regional Autónoma de los Andes, por motivar el desarrollo de la Investigación.

REFERENCIAS CONSULTADAS

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Benalcázar Guerrón, J. C. (2017). Reflexiones sobre la validez y la invalidez de los actos administrativos. [Reflections on the validity and invalidity of administrative acts]. Revista De La Facultad De Derecho De México, 67(268), 81–106. https://doi.org/10.22201/fder.24488933e.2017.268.60981

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Dromi, R. (1998). Política, derecho y administración Formas jurídicas administrativas. [Politics, law and administration Administrative legal forms]. Relaciones jurídicas administrativas Fuentes del Derecho Administrativo.

García, E., & Fernández, T.-R. (2013). Curso de Derecho Administrativo. [Administrative Law Course].

Gendes, G., & Briones, V. (2018). Impugnación del acto administrativo por caducidad de acción, contenido en la resolución No. 12404, por responsabilidad administrativa culposa. [Challenge of the administrative act due to expiration of action, contained in resolution No. 12404, for administrative liability due to negligence]. Tesis de Grado. Universidad San Gregorio de Portoviejo. Recuperado de: https://n9.cl/b2t0i

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Morales Tobar, M. (2011). Manual de Derecho Procesal Administrativo. [Manual of Administrative Procedural Law]. Ediciòn Primera. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones CEP. Recuperado de: https://n9.cl/c5cbc

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