http://dx.doi.org/10.35381/racji.v7i2.2002
Vulneración del debido proceso en docentes del magisterio por parte del ministerio de educación ecuatoriano
Violation of due process for teachers by the ecuadorian ministry of education
Paul Marcelo Galarza-Valle
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-6143-6786
María-Del-Carmen Jácome-Ordóñez
macarmenjacome@gmail.com
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-8909-1038
Fernando-De-Jesús Castro-Sánchez
ua.fernandocastro@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-3937-8142
Katerine Muñoz-Subía
pg.docentekms@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-1320-5307
Recibido: 15 de abril 2022
Revisado: 10 de junio 2022
Aprobado: ‘01 de agosto 2022
Publicado: 15 de agosto 2022
RESUMEN
Se tiene por objetivo analizar la vulneración del debido proceso en docentes del magisterio por parte del ministerio de educación ecuatoriano. De tipo documental. Es evidente que existe una afectación directa a los derechos subjetivos del administrado, pues resulta insuficiente que el derecho a recurrir tenga su espectro jurídico, tan solo en la interposición del recurso de apelación, ya que la autoridad con facultades y atribuciones para conocer dicho recurso en muchas ocasiones únicamente se limita a ratificar lo actuado por estos órganos colegiados, incurriendo en actos por demás arbitrarios, sin motivación, sin lógica y peor aun causando un perjuicio civil y moral a los profesionales de la educación, que terminan siendo destituidos de sus cargos, sin que puedan activar todos los recursos previstos en vía administrativa.
Descriptores: Derecho administrativo; administración pública; tribunal administrativo. (Tesauro UNESCO).
ABSTRACT
The objective of this paper is to analyze the violation of the due process of teachers by the Ecuadorian Ministry of Education. Documentary type. It is evident that there is a direct affectation to the subjective rights of the administered, since it is insufficient that the right to appeal has its legal spectrum, only in the interposition of the appeal, since the authority with faculties and attributions to know such appeal in many occasions only limits itself to ratify what has been acted by these collegiate organs, This is a very arbitrary act, without motivation, without logic and even worse, causing civil and moral damage to the education professionals, who end up being dismissed from their positions, without being able to activate all the remedies provided for in administrative proceedings.
Descriptors: Administrative law; public administration; administrative tribunals. (UNESCO Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
Los órganos de resolución de conflictos del Ministerio de Educación del Ecuador, son los competentes para conocer y resolver la situación jurídica de los docentes de las instituciones fiscales, cuando incurren en una falta tipificada como infracción en la Ley Orgánica de Educación Intercultural, no obstante de aquello, nace una incongruencia cuando finaliza el proceso disciplinario con la imposición de una sanción, específicamente al momento de impugnar, puesto que la normativa que rige el sistema educativo, únicamente le faculta al administrado a interponer el recurso de apelación, limitando en sede administrativa la interposición del recurso extraordinario de revisión, que si lo considera en la actualidad el (Código Orgánico Administrativo, COA), lo que constituye un claro retroceso generando una especie de indefensión al ciudadano, quien se ve afectado por los actos arbitrarios de las Juntas de Conflictos de dicha Cartera de Estado.
Al Ecuador como estado constitucional de derechos y justicia le corresponde garantizar el principio de legalidad, desde de la Administración Pública, hacia sus administrados, a través de las distintas garantías que ofrece el ordenamiento jurídico ecuatoriano, en efecto, es pertinente y necesario describir lo que prevé el artículo 173 de la Constitución de la República del Ecuador; respecto a la impugnación de los actos administrativos; “Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial” (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Por lo que los administrados dentro del derecho de impugnación previsto en la Constitución del Ecuador y otras normas del sistema jurídico nacional, tienen la posibilidad de recurrir en sede administrativa, ante el órgano superior, de aquel, que expidió un acto administrativo que afecta sus intereses o derechos subjetivos; como una concreción indiscutible dentro del derecho general de impugnación; más aún cuando una autoridad administrativa, ha desconocido, o no ha reconocido, o reconocido parcialmente sus derechos, entonces “podemos concluir que basta que el administrado considere, fundamentalmente, que un acto administrativo o sentencia judicial adolece de una falla, para poder ejercitar su derecho a recurrirlo. Por tanto, no es indispensable que el recurrente tenga necesariamente la razón para interponer un recurso, basta que cumpla con los requisitos normativos establecidos para su procedencia y admisibilidad” (Mejía, 2011, p. 14).
Sin duda alguna el proceso disciplinario es especial, por su esencia punitiva, ya que busca conservar el orden, materializar idóneamente los servicios públicos, y garantizar los derechos de los administrados, dentro de un procedimiento en el cual intervienen la Administración Pública como sujeto activo, y el administrado como sujeto pasivo.
Además, resulta necesario destacar que, dentro de los sumarios administrativos incoados a los servidores públicos, la Administración Pública busca disciplinar a los funcionarios que han actuado por acción u omisión y han incurrido en una falta o prohibición, esto con el único propósito de brindar servicios públicos de calidad con eficiencia y eficacia. Es así como “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”; (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En esta línea, es menester resaltar que la Ley Orgánica de Educación Intercultural, y su Reglamento General, que norman el procedimiento a seguir cuando un profesional de la educación, incurre en una infracción administrativa ya sea por acción u omisión, y que fuere de competencia de la Junta Distrital de Resolución de Conflictos, se rige a dicho cuerpo normativo, en cuanto a su conocimiento y resolución dentro del proceso disciplinario en contra del presunto infractor, sin embargo, en el caso de que dicho cuerpo colegiado, resuelva sancionar administrativamente al imputado, éste, únicamente puede interponer el recurso de apelación, ante el órgano superior, es decir ante una Coordinación Zonal de Educación; no obstante de aquello.
Si el administrado, obtiene un resultado desfavorable a sus intereses, la LOEI, limita en sede administrativa el derecho a recurrir, por cuanto los artículos 65 y 142 de la norma citada, prescriben que “Las resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos serán apelables únicamente con efecto devolutivo ante la máxima autoridad del Nivel de Gestión Zonal correspondiente”; y “A excepción de lo establecido en el artículo 65, contra los actos administrativos expedidos por las autoridades educativas con fundamento en las disposiciones de esta Ley, podrán interponerse los recursos previstos en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, en la forma, plazos y procedimiento determinados en dicho Estatuto” (Ley Orgánica de Educación Intercultural, 2011).
Por lo tanto; la normativa antes transcrita no contempla al recurso extraordinario de revisión como un medio de impugnación en contra de los actos administrativos emitidos por dichos colegiados; limitando la facultad legal de impugnación del administrado ante una decisión adversa a sus intereses; contraponiéndose absolutamente al Código Orgánico Administrativo, ya que éste en su artículo 219, reconoce como medios de impugnación “los recursos de apelación y extraordinario de revisión”, (Código Orgánico Administrativo, COA).
Por lo que es indispensable un análisis profundo y sesudo sobre la afectación hacia los administrados respecto de su derecho a recurrir en sede administrativa, cuando sus derechos subjetivos se ven afectados, ya que la norma fundamental, reconoce y prevé que los actos administrativos dictados por cualquier autoridad del sector público, pueden ser impugnados en sede administrativa, considerando en esta línea que el Código Orgánico Administrativo, reconoce dos recursos como medios de impugnación, siendo el recurso extraordinario de revisión, el excluido por la Ley Orgánica de Educación Intercultural; aspecto en cierto grado atentatorio a la libertad de impugnación que posee el administrado, ya que es su decisión si interpone o no el recurso extraordinario de revisión, posterior a agotar el recurso de apelación; siendo este derecho de carácter netamente facultativo.
Ante esta situación es necesario definir la palabra impugnación como; “Objeción, refutación, contradicción”, (Cabanellas, 1993: p. 158); entonces, es importante determinar la trascendencia de la impugnación de los actos administrativos, por cuanto “Los recursos administrativos constituyen medios de impugnación de los actos administrativos que se interponen y tramitan ante la propia administración pública” (Cajarville, 2002: p. 61); en el mismo sentido en cuanto a su carácter impugnatorio se refiere García de Enterría sostiene que, “El sistema de recursos contra los actos y disposiciones de la Administración constituyen, en principio, un segundo círculo de garantías, puesto que permite a los administrados reaccionar frente a los actos y disposiciones lesivos a sus intereses y obtener, eventualmente, su anulación, modificación o reforma” (García de Enterría, 1995: p. 420).
En otra arista, el derecho a recurrir corresponde únicamente al afectado; así, “En el ámbito del Derecho Procesal, y como lo conciben la mayoría de los tratadistas: La palabra “recurso” [...] es más bien un medio de impugnación de los actos procesales. En concepto de Couture “Recurso quiere decir, literalmente, regreso al punto de partida. Es un recorrer, correr de nuevo, el camino ya hecho. Jurídicamente la palabra denota tanto el recorrido que se hace nuevamente mediante otra instancia, como el medio de impugnación por virtud del cual se recorre el proceso”. Para Ibáñez Frocham “No hay sinonimia entre ‘acción’ y ‘recurso’, pero ambos son derechos subjetivos del individuo que solamente él puede utilizar, cualquiera sea la concepción” (Ramírez, 1983: p. 118).
Siguiendo esta argumentación intelectiva, es importante considerar lo que determinan otros estudiosos del derecho administrativo, en cuanto al recurso extraordinario de revisión, tanto en la doctrina como en los ordenamientos jurídicos de los cuales se han calcado las normas que definen la fisonomía de nuestros procedimientos administrativos, se ha coincidido en dotar al recurso de revisión de un carácter extraordinario, excepcionalidad que viene marcada por el señalamiento taxativo de las causales en las cuales procede, presupuesto que derroca inclusive la firmeza de los actos en vía administrativa, extendiendo su impugnabilidad en el tiempo en un lapso mucho más amplio, que los recursos anteriormente analizados.
Concepción que nace precisamente por el hecho de que el administrado cuando impulsa el recurso extraordinario de revisión cuenta con un plazo mayor para interponer el mismo, desde que es notificado con el acto administrativo que le causa perjuicio, es decir según la causal invocada del recurso extraordinario el recurrente cuenta con un tiempo mucho más amplio para preparar técnicamente su recurso y fundamentarlo en derecho, recordando que en caso de ser admitido a trámite el recurso extraordinario de revisión, y el acto ha sido arbitrario, es la última oportunidad que posee la administración, para corregir, rectificar o dejar sin efecto el mismo, evitando así sanciones de toda índole y declaraciones de responsabilidad en contra de los servidores que expidieron dichos actos.
Ante la interposición del recurso extraordinario de revisión, García de Enterría ilustra que tal herramienta procedimental, constituye, en principio, “más que un recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad se duda en base a datos o acaecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados (Tomo II, p. 552); (Morales, 2011: p. 460).
Por lo tanto, resulta necesario destacar que los servidores públicos pertenecientes a la función ejecutiva y el resto de funciones del estado se encuentran en la obligación jurídica de aplicar directamente lo dispuesto en la Constitución de la República del Ecuador, ya que todas las actuaciones administrativas están sujetas a ser impugnadas en sede administrativa; es decir cuando el administrado se ve afectado por una decisión de la administración y ésta afecte sus intereses, tiene el derecho a recurrir dicho acto administrativo, con todo el andamiaje que le concede el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
En este sentido; el COA ha sido expresamente claro al señalar que los recursos de impugnación que puede interponer un ciudadano, son el de apelación y el extraordinario de revisión, más allá de que sean o no expedidos por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos; entonces esta limitación que imposibilita recurrir los actos administrativos de dichos Colegiados, transgrede el derecho de impugnación que le asiste al administrado frente a todas las actuaciones de los órganos del sector público, por lo que en el presente estudio se determinará que existen contradicciones en cuanto a los recursos administrativos previstos en la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el Código Orgánico Administrativo que se pueden interponer al finalizar un proceso disciplinario.
En consideración; se tiene por objetivo analizar la vulneración del debido proceso en docentes del magisterio por parte del ministerio de educación ecuatoriano.
METODOS
La investigación es de tipo documental, pues se realizó un estudio de Derecho Comparado, entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el Código Orgánico Administrativo; respecto a la interposición del recurso extraordinario de revisión, como derecho del administrado a recurrir los actos de la Administración Pública, esto a través del método de análisis - síntesis para lograr desintegrar el tema tratado y volverlo a estructurar debidamente desglosado en secciones, así podremos analizar de manera específica y determinada cada uno de sus componentes.
Con el método de enfoque en sistema a través del documento de análisis crítico jurídico se estructura la generalidad del artículo y la relación entre resultados y discusión de resultados, desde donde deriva una indicación con base en la doctrina y el análisis de normativa para que las autoridades administrativas y judiciales materialicen y ejecuten el contenido del artículo 173 de la Constitución de la República del Ecuador, en el cual se infiere que los actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, pueden ser impugnados en sede administrativa, es decir la procedencia de la interposición del recurso extraordinario de revisión, en contra de los actos de las Juntas de Conflictos.
RESULTADOS
Impugnación de los actos administrativos
La Constitución de la República del Ecuador (2008), brinda como garantía al administrado que, “los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial” (art. 173); aspecto que debe ser materializado por la administración pública por ser imperante y prevalente la norma fundamental, y que claro esta jerárquicamente se encuentra por encima del resto de normas del ordenamiento jurídico ecuatoriano; así lo describe la norma fundamental al señalar que, “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica” (art. 424).
Los administrados frente al Estado tienen varios derechos entre estos recurrir el fallo o acto administrativo que afecte sus intereses personales. Tal es así que, las personas a quienes los miembros de una sociedad han otorgado la capacidad de administrar la cosa pública o de decidir sobre una controversia suscitada entre particulares o entre el Estado y un particular, son seres humanos susceptibles de cometer errores en el ejercicio de sus funciones (Mejía, 2011: p. 5); es por esto por lo que no todos los actos administrativos podrían considerarse absolutos o perfectos.
Por lo tanto; las actuaciones emanadas de la Administración Pública pueden contrariar al Derecho, ya sea por haberse mal entendido las circunstancias de hecho sobre las cuales han sido aplicadas las normas o simplemente por haber aplicado las normas con un significado o alcance distinto al que les corresponde. Pero, además los errores administrativos o jurisdiccionales también pueden obedecer a voluntarias irregularidades motivadas por prevención animadversión, temor o recompensa. Impugnar, entonces, no es otra cosa que expresar inconformidad respecto del contenido de un acto o decisión pública, con el propósito de provocar su modificación o revocación, por considerarlo contrario al orden jurídico y lesivo para el interés público o propio (Rojas, 2013, p. 193); entonces la impugnación en sentido extenso es el desacuerdo ante una actuación administrativa errada, activada por el administrado de manera facultativa.
Continuando en esta línea, aún si causará estado en vía administrativa el acto impugnado, lo cual implica que se ha suscrito un acto producto de un recurso de apelación o que ha fenecido el plazo para ejercer su derecho de acción; se constituye en una obligación de la administración revisar los fundamentos del administrado para haber solicitado tal revocatoria o extinción de dicha actuación.
Por lo tanto, podemos inferir que la impugnación constituye un derecho general y amplio que posee toda persona para buscar que se rectifique una actuación de un ente público, considerada como errónea y lesiva. Existe en consecuencia, un derecho general de impugnación que deviene en un fundamento jurídico suficiente para perseguir la enmienda de cualquier incorreción administrativa (Mejía, 2011, p. 7); siendo que la doctrina y la norma constitucional han determinado que los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado pueden ser impugnados. Traigo a colación el criterio de (Botassi, 2017), quien señala, el acto volitivo del particular a través del cual se realiza el reclamo que contiene una petición, es sin dudas de carácter sustancial y privado, porque es actividad exclusiva del administrado (beneficiario, usuario, consumidor, entre otros) que está expresando su voluntad frente a la administración o sus delegados, de que se modifique, sustituya o anule un acto administrativo en virtud del cual se padece un agravio (p. 150); por lo tanto, es un derecho subjetivo el que está siendo afectado y lo que se espera de la Administración, es que lo subsane o corrija.
De estas primeras definiciones podemos concluir que basta que el administrado considere, fundamentalmente, que un acto administrativo o sentencia judicial adolece de una falla, para poder ejercitar su derecho a recurrirlo. Por tanto, no es indispensable que el recurrente tenga necesariamente la razón para interponer un recurso, basta-según veremos más adelante- que cumpla con los requisitos normativamente establecidos para su procedencia y admisibilidad. Al igual que la Administración o el juez, el particular puede encontrarse errado en su impugnación, lo cual en nada contraviene el derecho general que tiene para presentar un recurso (Mejía, 2011, p. 15); es decir la garantía de impugnar va más allá, de tener o no la razón el administrado.
La esencia natural de impugnación de los actos administrativos, nos lleva a colegir que es el administrado quien tiene la facultad de interponer a su elección los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, aun sin obtener los suficientes argumentos técnicos y jurídicos para impugnar los mismos, esto como una garantía bajo la cual le resguarda la Constitución como paraguas fundamental de los derechos humanos básicos y elementales entre estos el derecho de impugnación, en este espacio es sumamente impórtate describir las competencias de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos y su conformación, que están plenamente descritas en la ley orgánica de educación y su reglamento general.
Conformación, atribuciones y competencias de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación
La (Constitución de la República del Ecuador, 2008), determina que, la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación (art. 227); y es precisamente con el principio de desconcentración que desde hace algunos años atrás el Gobierno Central buscó una correcta e idónea distribución de funciones, con el único fin de acercar las administraciones a las personas (Código Orgánico Administrativo, COA, art. 7), logrando con esto servicios de calidad hacia el administrado.
Respecto a la desconcentración (Martínez, 2010), manifiesta que es la transferencia definitiva de competencias del órgano del órgano administrativo superior al órgano inferior. A diferencia de la delegación, que es transitoria, requiere de una ley que de manera expresa así lo autorice. En la desconcentración administrativa, el órgano superior abdica de su responsabilidad por los actos del titular del órgano inferior, respecto de las competencias transferidas a éste (pp. 92-93).
La Ley Orgánica de Educación Intercultural (2011), determina los niveles de gestión de la autoridad educativa nacional y señala que, está conformada por cuatro niveles de gestión, uno de carácter central y tres de gestión desconcentrada que son: zonal intercultural y bilingüe, distrital intercultural y bilingüe; y, circuitos educativos interculturales y bilingües (art. 25).
En la misma esfera especifica sus niveles desconcentrados aclarando que, son los niveles territoriales en los que se gestionan y ejecutan las políticas educativas definidas por el nivel central. Están conformadas por los niveles zonales, distritales y circuitales, todos ellos interculturales y bilingües (art. 27); siendo más concretos, el ámbito de acción y ejecución de las políticas a nivel territorial de los distritos educativos interculturales y bilingües corresponderá a los cantones o circunscripciones territoriales especiales del nivel correspondiente según el número de establecimientos educativos y la población estudiantil, garantizando atender la diversidad cultural y lingüística de cada distrito.
En las ciudades con más de doscientos mil habitantes se podrá crear más de un distrito educativo intercultural y bilingüe en concordancia con las áreas administrativas establecidas por los gobiernos locales (art. 29); por lo que está definido el funcionamiento de cada uno de los órganos desconcentrados del Ministerio de Educación, en procura de brindar a los administrados un servicio público de calidad como es la Educación, más cercano a la ciudadanía y con esto garantizar éste derecho humano reconocido a nivel internacional.
Ahora bien, es fundamental definir la conformación de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de educación, para esto la Ley Orgánica de Educación Intercultural (2011), señala que, las Juntas Distritales son el ente encargado de la solución de conflictos del sistema educativo. Tienen una conformación interdisciplinaria de tres profesionales que serán nombrados directamente por la autoridad competente: el director Distrital, el jefe de Recursos Humanos y el jefe de Asesoría Jurídica. La Junta Distrital estará presidida por el director Distrital. Las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos podrán imponer las sanciones de acuerdo con la falta cometida, las que pueden ser:
- Suspensión temporal sin goce de remuneración; y,
- Destitución del cargo (art. 65).
Para concatenar estas atribuciones de las Juntas de Conflictos con la competencia, es necesario destacar el criterio de Martínez (2010), al referir que, la competencia administrativa, es el conjunto de atribuciones y obligaciones propias de los órganos administrativos y sujetos estatales en el ejercicio de funciones administrativas, que el titular de estos puede y debe legalmente ejercer. Señala además, que la competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable (irrenunciabilidad), inexcusable y de ejercicio obligatorio y solo (improrrogabilidad) puede ser delegada, sustituida o avocada (pp.76).
En la misma arista Gordillo (2017) expresa, la competencia es el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de “competencia” da así la medida de las actividades que de acuerdo con el ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo (pp. XII-5).
Así si vamos más lejos el Estado a través de la ley ha previsto una correcta distribución de competencias con el fin de que la ciudadanía acceda de manera oportuna y eficaz a las Administraciones, es por esto que esta subdivisión en Coordinaciones Zonales y Direcciones Distritales, a nivel nacional han coadyuvado para que el administrado tenga esa facilidad de obtener servicios públicos idóneos y gratuitos como es la Educación, y ha otorgado facultades expresas a las Juntas Distritales, para que, en caso de surgir por parte de los administrados una infracción y ésta atente al derecho a la educación, sea conocida y sancionada por los órganos administrativos que la ley les ha conferido esta competencia, prevaleciendo el acceso a la justicia administrativa, en la respectiva jurisdicción territorial siendo este accionar acogido favorablemente por la sociedad, ya que al descongestionar el servicio público, se obtiene un respuesta más breve de la administración y se logra el perfeccionamiento del bien común.
El Derecho a recurrir los actos administrativos
La doctrina define habitualmente los recursos administrativos como los medios de impugnación de un acto administrativo del que pueden valerse los administrados para obtener su revisión en la propia vía administrativa (Acosta - Romero, 1979: p. 70). Diciendo que son “medios de impugnación” se subraya el carácter instrumental de los recursos administrativos y su utilidad, pero no se atiende a su sustancia o naturaleza. Desde este punto de vista, se percibe de inmediato que, en sustancia, un recurso administrativo es una petición del sujeto recurrente a la administración. Se trata de una petición de dictado de un acto administrativo mediante el cual se revoque, modifique o sustituya otro acto anterior de la misma naturaleza que ha lesionado al recurrente (García de Enterría & Fernández, 2002, p. 506); ante esto la Administración Pública debe conceder a trámite los recursos de impugnación reconocidos por la ley tiene el deber imperativo de respetar el ordenamiento jurídico, y al mismo tiempo de garantizan los principios constitucionales que protegen al administrado como son; el derecho a recurrir, debido proceso, seguridad jurídica, etc., solo de esta forma podemos materializar el derecho de impugnación.
Ahora bien, todos los ordenamientos jurídicos occidentales contemporáneos reconocen el derecho subjetivo de las personas a buscar se corrijan los errores en las actuaciones públicas que les causen gravamen o perjuicio, o que simplemente consideren que les causa un gravamen o perjuicio (Ibañez, 1963, p. 79), precisamente porque la Administración como uno de sus principios primordiales tiene el de asegurar la juridicidad de sus actuaciones, caso contrario carecerían de eficacia sus acciones y estaríamos en un ámbito de arbitrariedad pura.
En un sentido amplio, el recurso administrativo confiere a los administrados la posibilidad de impugnar una actuación administrativa; en consecuencia, se aprecia con absoluta claridad su distinción respecto de las peticiones, las cuales activan la producción de un nuevo acto, mientras que los recursos se encuentran investidos de una finalidad impugnatoria y por lo tanto suponen la preexistencia de un acto administrativo. Conforme hemos abundado, el recurso administrativo constituye un mecanismo de tutela de situaciones individuales, enmarcada en el elenco de garantías de los particulares.
Para Murcia (1983), los recursos son solo modos o maneras como se proyecta en la práctica el derecho de impugnación; mediante ellos el litigante –administrado- que se encuentre frente a un acto que estime perjudicial para sus intereses, puede promover su revisión (pp. 9). En el mismo cause traigo a colación el pensamiento de Humberto Cabrera Acosta quien expone, que los recursos representan la forma en que se pueden corregir los errores de un juzgador administración (Cabrera, 1996, p. 289).
Por su parte; la impugnación es el género y el recurso es la especie, entendiéndose por recurso la petición formulada por una de las partes para que el mismo juez – autoridad administrativa- que profirió una providencia – acto administrativo- o un superior, la revise con el fin de corregir los errores de juicio o de procedimiento que en ella se hayan cometido (Echandía, op. cit., p. 505), evitando con esto un letargo y desgastante proceso judicial, en el supuesto no consentido de que la Administración no rectifique su proceder, y siga causando un perjuicio y detrimento al administrado.
Es por esto que la Constitución de la República del Ecuador ha sido determinante al proferir que, los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial (art. 173); siguiendo este rumbo, dentro de las garantías del debido proceso se ha normado como derecho básico del administrado, recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos (art. 76.7 m); siendo este derecho jerárquicamente superior a cualquier otro, constante en nuestro ordenamiento jurídico.
El Código Orgánico Administrativo COA, señala en nuestra legislación dos tipos de recursos de impugnación, entre estos el de apelación y extraordinario de revisión; así mismo señala que le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima autoridad administrativa de la administración pública en la que se haya expedido el acto impugnado y se interpone ante el mismo órgano que expidió el acto administrativo. El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser impugnado en vía judicial (art. 219).
La Ley Orgánica de Educación Intercultural (2011) prescribe, las resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos serán apelables únicamente con efecto devolutivo ante la máxima autoridad del Nivel de Gestión Zonal correspondiente, sin perjuicio del derecho a recurrir ante sede contencioso-administrativa (art. 65). En el mismo sentido señala, a excepción de lo establecido en el artículo 65, contra los actos administrativos expedidos por las autoridades educativas con fundamento en las disposiciones de esta Ley, podrán interponerse los recursos previstos en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, en la forma, plazos y procedimiento determinados en dicho Estatuto, sin perjuicio de las acciones judiciales y constitucionales a las que hubiere lugar (art. 142).
El derecho a recurrir los actos administrativos expedidos por las autoridades del sector público, y que tengan dicha facultad y atribución prescrita en la ley, permite u otorga un blindaje al administrado para interponer dos tipos de recursos apelación y extraordinario de revisión, los cuales se encuentran previstos en el (Código Orgánico Administrativo, 2017, art. 219), destacando que, le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima autoridad administrativa de la administración pública en la que se haya expedido el acto impugnado y se interpone ante el mismo órgano que expidió el acto administrativo.
El acto expedido por la máxima autoridad administrativa solo puede ser impugnado en vía judicial; en efecto el COA garantizando el derecho a recurrir del administrado señala que en contra de los actos administrativos procede el recurso extraordinario de revisión, sin hacer distinción de ningún tipo respecto a la autoridad que lo expide y notifica.
Entonces podemos determinar con meridiana claridad, que el legislador al tipificar expresamente en la Ley Orgánica de Educación Intercultural, como improcedente la interposición del recurso extraordinario de revisión en sede administrativa, equivale a cierto grado de afectación al derecho subjetivo que tiene el ciudadano y/o afectado de ejercer la acción de impugnación hasta agotar en su totalidad la vía administrativa, es decir hasta que la máxima autoridad de la entidad pública que fuere, conozca su recurso y lo resuelva conforme a derecho, claro está, sin olvidar que el extraordinario de revisión como su nombre lo indica, es de naturaleza extraordinaria viene conformado como un ulterior recurso, de última instancia, el cual debe ser interpuesto de manera rigurosa y cumpliendo una de las causales bajo las cuales puede ser accionado.
Síntesis analítica
En este espacio de la revisión documental a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, al Código Orgánico Administrativo, y de las entrevistas a expertos en derecho disciplinario se puede señalar que, para 2 de los 3 entrevistados, no existiría vulneración de derechos subjetivos del administrado, cuando la Ley Orgánica de Educación Intercultural señala que no procede el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos dictados por las Jutas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación, ya que éste tiene el derecho de impugnación a través del recurso de apelación; bajo los siguientes argumentos:
De la entrevista realizada al Doctor Andrés Moreta, Autor del libro Código Orgánico Administrativo y Silencio Administrativo, a quien se le planteo las siguientes preguntas:
1.- ¿Considera usted que existe una antinomia entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el COA; en relación con la limitación de interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales?
Responde: No considero que exista una antonimia, la LOEI es clara al señalar que únicamente en contra de las resoluciones de las Juntas Distritales únicamente procede el recurso de apelación; mientras que el Código Orgánico Administrativo establece la posibilidad del recurso extraordinario de revisión bajo las causales expresamente previstas en dicho código.
2.- ¿Considera usted que la limitación a interponer recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales vulnera derechos subjetivos del administrado?
Responde: no, por cuanto la normativa permite interponer otro recurso como lo es el de apelación, así está garantizándose al administrado su derecho a recurrir los actos expedidos por dichas Juntas, por lo que considero no existe vulneración de ningún tipo.
En la entrevista realizada al Dr. Danilo Santiago Alvarado Ibarra, Docente de Derecho Administrativo de Pregrado de la Universidad Autónoma de los Andes UNIANDES, y autor de varias obras de derecho, se le planteo las siguientes preguntas;
1.- ¿Qué tipos o medios de impugnación en sede administrativa existen en el ordenamiento jurídico ecuatoriano?
Responde; debemos partir de dos premisas, la autotutela es un término creado por los administrados, por ejemplo cuando una autoridad emite una decisión que afecta a los intereses del administrado, debe verificar que su acto cumple con todas las exigencias formales, esta autotutela la puede hacer de oficio o a petición del interesado, una cosa es la corrección de errores que no es una impugnación, cosa diferente es la reposición en la actualidad se dice que no existe reposición que el ERJAFE si lo consideraba, aquello no es así, el COA en su artículo 106 las administraciones publicas anularan el acto administrativo mediante el ejercicio de la revisión, y posterior menciona que la persona interesada puede presentar una reclamación, o un recurso, a mi criterio la reposición todavía está considerada bajo la denominación de reclamación.
Esta reclamación tiene una denominación clara en el artículo 132 del COA, con independencia de los recursos previstos en este código, el acto administrativo nulo, puede ser anulado por la máxima autoridad administrativa en cualquier momento y da dos posibilidades, a iniciativa propia o insinuación de la persona interesada, es decir primero puedo ir por la vía de la reclamación y posterior apelar, entonces no es que no hay recurso extraordinario de revisión, existe la insinuación porque lo dice el 132, ahora la palabra insinuación, no es que en materia educativa no exista, aquí puedo acudir ante la autoridad a pedirle que revise este acto.
2.- ¿Considera usted que existe una limitación hacia el derecho del administrado en la impugnación respecto a la prohibición de interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales? Responde: vamos a entender en primer lugar como está configurado el control disciplinario en materia educativa, aquí existe total autonomía de un órgano al que se le da una competencia disciplinaria, no siempre tiene que haber el derecho a recurrir, existen causas de única instancia en materia sancionatoria como, por ejemplo, cuando el alcalde resuelve algo ya no tengo a donde ir, la única vía es el control de legalidad.
En materia disciplinaria cuando en el Ministerio de Educación se divide claramente la autoridad administrativa de la autoridad punitiva, hay que diferenciar claramente cuál es el órgano superior a la Junta de Resolución de Conflictos? precisamente así dice la teoría cuando no hay más instancias nombro un colegiado, para que ya no produzca revisión, la Junta de resolución de conflictos no tiene por superior jerárquico ni al Director Distrital ni al Director Zonal ni al ministro en un órgano colegiado autónomo que resuelve los actos de indisciplina que han sido acusados por el instructor y que han merecido una investigación en fase previa por Talento Humano, por lo tanto yo considero que no es necesario otra instancia en materia educativa.
3.- ¿Bajo qué argumento jurídico considera que el legislador, estableció como prohibición interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales?
Responde; consideramos que en materia disciplinaria si es permitido los procesos de única instancia, por ejemplo en un proceso disciplinario que se sigue a un Juez, es el pleno el Consejo de la Judicatura el que resuelve destituir, ante quien recurro ya no existe ante quien hacerlo, por lo tanto si existen causas de única instancia, no todas las causas en el derecho disciplinario tienen necesariamente que tener dos instancias, en el caso que nos ocupa considero que bien ha hecho el legislador, los temas que ha resuelto la Junta Distrital no pueden recurrirse, porque precisamente son un órgano autónomo, son un colegiado, por lo tanto considero de que no cabe recurso alguno ante lo resuelto por las Juntas Distritales, lo que cabe es la vía judicial.
En la entrevista realizada a la Dra. María José Narváez Docente de Derecho Administrativo del Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN, se le planteo las siguientes preguntas;
1.- ¿Considera usted que existe una antinomia entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el COA; en relación con la limitación de interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales?
Responde: No precisamente una antinomia, sino más bien incompatibilidad en la interposición de recursos, porque, por un lado, el COA me permite impulsar en contra de un acto administrativo que afecte mis intereses el recurso extraordinario de revisión, mientras que, por otro, la Ley de Educación Intercultural me permite únicamente interponer el recurso de apelación a los actos expedidos por las Juntas Distritales.
2.- ¿Considera usted que la limitación a interponer recurso extraordinario de revisión en contra de los actos administrativos expedidos por las Juntas Distritales vulnera derechos subjetivos del administrado?
Responde: si, por cuanto si bien es cierto que existe el recurso de apelación, el Código Orgánico Administrativo prevé el accionamiento del recurso extraordinario de revisión, y este procede como última instancia, como último recurso en sede administrativa, existe una contradicción entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el COA.
Entonces de los datos obtenidos de las entrevistas al Dr. Andrés Moreta y del Dr. Santiago Alvarado, son contundentes al señalar que no existe vulneración del derecho a recurrir, ya que al estar prevista la posibilidad de interponer el recurso de apelación, por parte de los administrados que han sido agraviados con la resoluciones de las Juntas Distritales, se está perfeccionando este derecho de impugnación en contra de los actos dictados por cualquier autoridad del estado; previsto en la Constitución y en el Código Orgánico Administrativo, más aún si consideramos que existe inclusive la revisión que es una reclamación ante el mismo órgano que resolvió la situación jurídica del administrado.
Situación que no la comparto, y me sumo al criterio de la Dra. María José Narváez, pues es evidente que el administrado al interponer su recurso de apelación, muchas veces se ve perjudicado por la arbitrariedad con la cual actúa el órgano superior, ya que al conocer y resolver dicho recurso no analiza de manera técnica los fundamentos del mismo y simplemente se limita a ratificar lo actuado por sus subordinados, pese a que en la fundamentación del recurso el interpelante acredita los yerros en los que generalmente incurre la administración; es por esta razón que se torna necesario que se reforme la limitación prevista en el artículo 142 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, ya que de manera expresa prohíbe plantear el recurso extraordinario de revisión en contra de los actos dictados por las Juntas Distritales y que a todas luces es contrario a la garantía de impugnación que brinda el artículo 219 del Código Orgánico Administrativo, en íntima relación con el artículo 173 de la Norma Fundamental, que no es otra cosa que, la facultad que posee el administrativo para agotar la vía administrativa con los recursos que le franquea la ley en protección de sus derechos.
CONCLUSIONES
De lo sintetizado con los criterios de los juristas especialistas en derecho disciplinario y del análisis a los medios de impugnación establecidos en el Código Orgánico Administrativo como en la Ley Orgánica de Educación Intercultural se puede establecer que, el ordenamiento jurídico ecuatoriano indefectiblemente ha previsto los recursos de impugnación como una garantía hacia el administrado cuando sus intereses se ven afectados dentro de un proceso disciplinario.
Afectación que puede originarse por acción u omisión de los órganos del Estado, por inobservancia de la ley, o tan solo por actuaciones arbitrarias de sus funcionarios.
Sin embargo es allí, donde entra la aplicación de la ley, la facultad que confiere ésta al administrado, para que a su discrecionalidad decida o no interponer el recurso de apelación o extraordinario de revisión, pero es en este espacio donde la Ley Orgánica de Educación Intercultural, limita la interposición de este recurso de naturaleza extraordinaria, y es la norma que debería ser reformada, pues el propio Código Orgánico Administrativo prevé que en contra de los actos administrativos de los órganos de la función ejecutiva es procedente el recurso extraordinario de revisión, en consonancia con la Constitución.
Por lo cual, por simple jerarquía normativa debe aplicarse lo que señala la Constitución en cuanto a la facultad que posee el administrado de agotar los recursos de apelación y extraordinario de revisión en sede administrativa, ante la emisión de un acto de cualquier autoridad del estado que vulnere sus intereses; sin embargo la Ley Orgánica de Educación Intercultural de cierta forma limita el derecho de impugnación de los administrados, al prohibir la interposición del recurso de revisión en contra de los actos expedidos por las Juntas Distritales.
Entonces es evidente que existe una afectación directa a los derechos subjetivos del administrado, pues resulta insuficiente que el derecho a recurrir tenga su espectro jurídico, tan solo en la interposición del recurso de apelación, ya que la autoridad con facultades y atribuciones para conocer dicho recurso en muchas ocasiones únicamente se limita a ratificar lo actuado por estos órganos colegiados, incurriendo en actos por demás arbitrarios, sin motivación, sin lógica y peor aun causando un perjuicio civil y moral a los profesionales de la educación, que terminan siendo destituidos de sus cargos, sin que puedan activar todos los recursos previstos en vía administrativa.
El recurso extraordinario de revisión es de ultima ratio, el decir el último recurso que le queda al administrado, para que se revisen las actuaciones o actos administrativos arbitrarios expedidos por la misma administración; por lo que al estar previsto en el ordenamiento jurídico, es pertinente y procedente activarlo en contra de los actos de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, que muchas veces afectan a los docentes del Magisterio Nacional, las actuaciones de dichos colegiados no pueden presumirse perfectas.
Por el contrario; al estar inmersos derechos de menores de edad, incurren en un abuso del principio del interés superior del niño, y bajo ese pretexto se toman decisiones por demás abusivas, sin fundamentos válidos y arbitrarias dejando sin la posibilidad de que el docente destituido pueda reingresar al Magisterio Nacional Fiscal, es ahí donde nace la imperiosa necesidad de que, se reformen los artículos 65 y 142 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, y se garantice de forma amplia y total el derecho a recurrir los actos administrativos de estos Cuerpos Colegiados.
FINANCIAMIENTO
No monetario.
AGRADECIMIENTO
A la Universidad Regional Autónoma de los Andes; por motivar el desarrollo de la Investigación.
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