http://dx.doi.org/10.35381/racji.v7i2.2001
La falta de claridad normativa en la ejecución del silencio administrativo en el Ecuador
The lack
of regulatory clarity in the enforcement of administrative silence in Ecuador
Santiago Israel López-Simbaya
pg.santiagoils78@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-4997-0502
Pablo Miguel Vaca-Acosta
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-0806-8929
Fernando-De-Jesús Castro-Sánchez
ua.fernandocastro@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-3937-8142
Katerine Muñoz-Subía
pg.docentekms@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-1320-5307
Recibido:
15 de abril 2022
Revisado:
10 de junio 2022
Aprobado:
‘01 de agosto 2022
Publicado:
15 de agosto 2022
RESUMEN
Se tiene por objetivo analizar la
falta de claridad normativa en la ejecución del silencio administrativo en el
Ecuador. Por su alcance es de tipo descriptivo, apoyada en un
análisis documental. Una vez realizado el respectivo análisis jurídico y doctrinario del
silencio administrativo, se pueden concluir que el silencio administrativo, es
una ficción jurídica que produce efectos jurídicos los cuales son la aceptación
o la negación tacita de la petición, su finalidad es la de corregir las falencias
o retardo que presentan la administración pública respecto a la resolución de
peticiones realizadas por los administrados en un lapso determinado.
Descriptores: Tribunal
administrativo; administración pública; derecho administrativo. (Tesauro
UNESCO).
ABSTRACT
The objective of
this paper is to analyze the lack of normative clarity in the execution of
administrative silence in Ecuador. It is descriptive in scope, supported by a
documentary analysis. Once the respective legal and doctrinal analysis of
administrative silence has been carried out, it can be concluded that
administrative silence is a legal fiction that produces legal effects which are
the tacit acceptance or denial of the petition, its purpose is to correct the
shortcomings or delay presented by the public administration with respect to
the resolution of petitions made by the administrators in a
given period of time.
Descriptors: Administrative
tribunals; public administration; administrative law. (UNESCO
Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
El silencio administrativo
es una figura jurídica la cual tiene sus orígenes en la legislación francesa y
cuya finalidad era la de subsanar la negligencia presentada por las
administraciones públicas para dar respuesta a las peticiones realizadas por
los administrados en un determinado tiempo, García de Enterría y Fernández
agregan que:
El silencio administrativo es una institución generada
por el Derecho Administrativo francés ante la inactividad de la Administración
Pública, con la cual se trataba de superar la omisión de respuesta a las
instancias de los administrados y la evasión del contencioso administrativo con
la consecuente inseguridad para los derechos particulares. (Garcia de Enterria & Fernandez, 1998).
Por lo tanto; se
puede entender que el silencio administrativo en la legislación francesa nació
como consecuencia a la inactividad mostrada por las administraciones públicas
para dar respuesta a las peticiones realizadas por los administrados; su instauración dentro del marco jurídico francés se
dio mediante decreto emitido el 12 de noviembre de 1867 y se perfecciono por la
ley del 17 de julio de 1900, la misma que fue confirmada por la ordenanza de 31
de junio de 1945.
En la legislación española su instauración
se dio en los Estatutos Locales de 1924
y 1925, en la Ley Municipal de la
República Española de 1935 y la Ley en materia de personal de la Administración
de 18 de marzo de 1944, para finalmente reafirmarse en la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, aunque es necesario aclarar
que en un principio la idea del silencio administrativo en la legislación
española, adoptaba únicamente el efecto negativo, es decir que una vez
trascurrido el termino o plazo para responder a una petición esta se entendía
como negada, causado perjuicios para los
administrados.
En el Ecuador por su parte la figura del silencio administrativo nace a
partir de la ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos, la misma fue publicada en
el Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993, y de acuerdo con esta
ley el silencio administrativo se configuraba una vez transcurrido el término
legal que era de 15 días, aunque cabe señalar que existía la posibilidad de que
las leyes de distintas materias señalaran un tiempo diferente.
Una vez identificados brevemente los
orígenes del silencio administrativo, es necesario tener una definición clara
de lo que realmente significa esta figura jurídica, para así conocer sus
implicaciones y la manera de ejecutarse en los distintos ordenamientos
jurídicos.
Un hecho jurídico; un hecho al cual el Derecho concede
consecuencias jurídicas. Pero no siempre las mismas. Esta falla de unidad de
régimen jurídico se debe, de una parte, a que el silencio puede ser de la
Administración o del administrado; de otra, a que las consecuencias jurídicas
que se aparejan al silencio han de estar necesariamente en función del tipo de
deber que puede incumplirse y de la naturaleza del plazo dentro del cual hay
que cumplirlo.
De este modo; se
puede entender que criterio del citado el silencio administrativo es, un hecho
jurídico que concede distintas consecuencias jurídicas y que busca corregir la
falencia que existe dentro del régimen jurídico, respecto a las funciones que
debe cumplir la administración en un determinado plazo. Cabe
recalcar que el silencio administrativo a más de otorgar una consecuencia jurídica, busca equiparar la situación de desprotección en
la cual se hallan los administrados cuando los órganos administrativos no
cumplen con las funciones legalmente establecidas, como lo son las de dar
respuesta a pretensiones hechas por los cuidamos (Gómez-Ferrer-Morant, 2004).
Cabe agregar que
una vez cumplido el silencio administrativo se genera dos tipos de efectos,
el efecto positivo y el efecto
negativo, siendo el primero entendido
como la aceptación tácita de la pretensión realizada por el administrado ante
la inacción de la administración pública García de Enterría & Fernández,
agrega que “En rigor, el silencio positivo sustituye esta técnica de la
autorización o aprobación por la de un veto susceptible de ejercitarse dentro
de un plazo limitado, pasado lo cual lo pedido por el requirente se entiende
otorgado”
(Garcia de Enterria & Fernandez, 1998).
El silencio administrativo
negativo por su parte consiste en la negación tacita de la petición realizada a
la administración pública, “este efecto contempla la presunción de que las
pretensiones del administrado han sido negadas, cuando la administración no
emitió pronunciamiento dentro del tiempo que la ley le concede a ese objeto”.
Se tiene por objetivo analizar la falta de claridad
normativa en la ejecución del silencio administrativo en el Ecuador.
METODO
Por su alcance es
de tipo descriptivo, apoyada en un análisis documental, con una muestra
poblacional conformada por documentos escritos, relacionados al objetivo
planteado, aplicándose técnica de análisis de contenido con la finalidad de
estructurar un análisis jurídico desde la perspectiva del método analítico –
sintético, permitiendo generar una síntesis teórica como producto
investigativo.
ANALÍTICA
TEÓRICA
Se presentan en
consideración, la siguiente argumentación:
Silencio
administrativo y su ejecución
El silencio administrativo, como se ha explicado
anteriormente consiste en un mecanismo de protección para los administrados,
frente a las falencias o demoras que tienen las administraciones públicas,
respecto de responder los requerimientos realizados ante ellas, al respecto
que:
Mientras que el acto administrativo es expresión de
voluntad de la administración pública, existen ocasiones en las cuales los
órganos administrativos, por negligencia u otras causas no hacen expresión de
esa voluntad requerida por los administrados; esto es guardan silencio frente a
las peticiones, reclamaciones y recursos formulados para su decisión (Secaira Durano, 2004, p. 209)
El silencio administrativo es entonces la falta de
pronunciamiento de los poderes públicos, respecto de las peticiones realizadas
por los administrados, que produce efectos jurídicos de aceptación tácita de la
petición o de negación de esta. Por lo tanto; el silencio administrativo se
encuentra ligado al derecho de petición establecido en el art 66 numeral 23 de
la Constitución de la República del Ecuador que al respecto manifiesta que “El
derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibirá atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir
peticiones a nombre del pueblo” por lo que de esta manera se puede entender que
mediante este derecho los administrados se encuentran facultados para realizar
petitorios a la administración y que los mismos sean contestados.
El derecho de petición no solo tiene como propósito permitir a los
administrados la posibilidad de recurrir ante la administración pública con sus
petitorios, reclamos o recursos, sino que, además tiene complementos
indispensables sin los cuales aquella prerrogativa no tendría sentido racional
alguno. Tales complementos se refieren a la obligación administrativa de
responder de modo concreto las pretensiones de los administrados, pero, además
dentro del tiempo debido y cumpliendo procedimientos de rigor. (Secaira Durano, 2004, p. 210)
Por lo tanto, el derecho de petición a más de
otorgar a los administrados la posibilidad de recurrir ante las
administraciones públicas con sus petitorios, también otorga el deber a las
mismas de dar respuesta de manera motivada en un tiempo oportuno. Para que se produzca
el silencio administrativo es necesario que concurran tres elementos los cuales
son:
a) Petición o reclamo del particular presentado al
órgano público competente, especificando sus pretensiones que no pueden ser
contrarias a derecho, es decir, deben sustentarse en antecedentes jurídicos
válidos, aplicables al caso.
b) Fenecimiento del término para que la autoridad
resuelva la petición; y,
c) Ausencia de decisión administrativa.
(Secaira Durano, 2004).
Respecto a la ejecución del silencio administrativo
la resolución No. 341-09 de la sala de lo contencioso
administrativo de la Corte Nacional de Justicia del Ecuador manifiesta que:
De
conformidad con el artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, el efecto
principal del silencio administrativo consiste en dar origen a un acto
administrativo presunto y autónomo, con el que se atiende positivamente lo
solicitado por el administrado. El acto administrativo presunto derivado de la
omisión de la Administración Pública se ha de presumir legítimo y ejecutivo,
como cualquier otro acto administrativo (expreso), salvo que se trate de un
acto administrativo irregular, circunstancia en la que la presunción de
legitimidad se desvanece por la existencia de vicios inconvalidables” (Resolucion nº 0341-2009 , 2009).
En tal sentido; el Código Orgánico
General de procesos en su art 370A, establece el procedimiento de ejecución del
silencio administrativo, donde indica que se convocara a una audiencia en la
cual se escuchara a las partes y que corresponde al accionante demostrar sus
alegaciones, norma que como se ha señalado carece de seguridad jurídica para
las partes procesales.
Cabe
señalar que a criterio de la sala de lo
contencioso administrativo de la Corte Nacional de Justicia se establece que
“aunque la regla general consiste en que un acto administrativo presunto,
derivado del silencio administrativo es legítimo y ejecutivo, existen actos
administrativos presuntos derivados del silencio administrativo que por contener
vicios inconvalidables, no pueden ser ejecutados por
ilegítimos (Resolucion nº 0341-2009),
además es necesario que exista por parte de las salas de contencioso un control
de legalidad del acto administrativo que produce el silencio administrativo.
Por
último; cabe agregar que para su ejecución la vía judicial, el acto
administrativo presunto que surja del silencio administrativo debe contener
requisitos formales, materiales y sustanciales entre los cuales constan el acto
regular, la presunción de legitimidad y la ausencia de vicios inconvalidables. En conclusión, se puede evidenciar que en la legislación ecuatoriana, para la ejecución del
silencio administrativo es necesario que se cumpla en primer lugar con un
procedimiento que como se ha mencionado no cumple con las garantías básicas del
debido proceso y el derecho a la seguridad jurídica y en segundo lugar debe
existir un control de legalidad por parte de los órganos judiciales.
El Silencio Administrativo en la legislación
comparada.
Como
se ha indicado anteriormente una de las legislaciones que más avances presenta
respecto a la figura del silencio administrativo es la española, ya que una vez
se produzca el acto administrativos presunto consecuencia del silencio
administrativo este se podrá hacer valer tanto ante la administración como ante
cualquier persona física o jurídica, pública o privada, cosa muy distinta a
nuestro ordenamiento jurídico, en el cual necesariamente se debe ejecutarlo en
vía judicial, lo que sin duda alguna genera retardo en su aplicación
Hay
que tener en consideración que el ordenamiento jurídico español, dota de dos
efectos jurídicos para el silencio administrativo, siendo estos el efecto
positivo (aceptación de la pretensión) y el negativo (negación de la
pretensión). En tal virtud, si bien es
cierto la regla general del silencio administrativo es la aceptación tácita de
la petición o el efecto positivo. Cabe señalar que el efecto jurídico
del silencio administrativo, no tiene como finalidad
negar de plano la petición de los administrados, sino más bien abre la
posibilidad depara acudir directamente a la vía judicial.
CONCLUSIONES
Una
vez realizado el respectivo análisis jurídico y doctrinario del silencio
administrativo, se pueden concluir que el silencio administrativo, es una
ficción jurídica que produce efectos jurídicos los cuales son la aceptación o
la negación tacita de la petición, su finalidad es la de corregir las falencias
o retardo que presentan la administración pública respecto a la resolución de
peticiones realizadas por los administrados en un lapso determinado.
Esta
figura jurídica se encuentra estrechamente ligada con el derecho de petición el
cual consiste en la posibilidad jurídica que tienen los administrados para realizar
peticiones, reclamaciones o requerimientos ante las distintas administraciones
y que los mismos sean contestados en un lapso oportuno.
En
cuando a la normativa de ejecución del silencio administrativo se ha podido
evidenciar que presenta varias falencias, empezando por su redacción ya que la
misma resulta un tanto ambigua y confusa, lo que deriva en la vulneración del
derecho la seguridad jurídica consagrada en la norma constitucional, que al
respecto se basa en la existencia de normas jurídicas previas, claras y que
serán aplicadas por autoridades competentes.
Cabe señalar que además que se ha podido comprobar que
la normativa de ejecución del silencio administrativo no cumple con las
garantías básicas que componen el debido proceso, ya que no se garantiza el legítimo derecho a
la defensa de las partes procesales, además de no ser un medio idóneo de
protección de los derechos de los administrados, por lo tanto se hace muy
necesario se reforme la normativa establecida en el artículo 370 A del Código
Orgánico General de Procesos, y se la remplace por una que garantice el legítimo
derecho a la defensa, el derecho a la seguridad jurídica además del derecho de
petición de los administrado.
FINANCIAMIENTO
No monetario.
AGRADECIMIENTO
A la Universidad Regional Autónoma
de los Andes; por motivar el desarrollo de la Investigación.
REFERENCIAS CONSULTADAS
Código Orgánico General de Procesos. Registro
Oficial Nº 506. Recuperado de https://acortar.link/uRxNxt
García de Enterría, E.,
& Fernández, T. R. (2006). Curso de Derecho Administrativo I [Administrative
Law Course I]. Madrid.
García de Enterría, E.,
& Fernández, T. R. (2006). Curso de Derecho Administrativo I [Administrative
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Garrido Falla F.
(1955). La llamada doctrina del silencio administrativo [The
so-called doctrine of
administrative silence]. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2112030
Gómez-Ferrer-Morant, R. (1986). El silencio
administrativo desde la perspectiva constitucional [Administrative silence from a constitutional perspective]. Documentación
Administrativa, (208). https://doi.org/10.24965/da.v0i208.4915
Ley 39/2015 de 1 de
octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas. núm. 236, de 02 de octubre de 2015. https://www.boe.es/buscar/pdf/2015/BOE-A-2015-10565-consolidado.pdf
Ley de Modernización
del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos. Recuperado de http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic2_ecu_anexo28.pdf
Resolucion nº 0341-2009.
Recuperado de https://vlex.ec/vid/642452165
Secaira Durango P.
(2004). Curso Breve de Derecho Administrativo [Brief
Course on Administrative Law]. Primera Edición. Editorial Universitaria,
Universidad Central del Ecuador. https://acortar.link/5gAhJi
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